作者：吴永高冼春雷
萤石作为现代工业的重要矿物原料，是宝贵的不可再生的稀缺性资源，已被国家列入战略性矿产目录，属于矿产资源宏观调控和监督管理的重点对象。笔者根据萤石矿产开发相关法律法规政策，从矿业权取得、行业准入、项目管理、开发利用要求、出口管理、外商投资等方面进行简要梳理解析，以期为萤石矿产投资项目的依法依规开展提供参考。
一、萤石矿业权出让管理发生重大变化
（一）萤石矿业权的出让权限
探矿权方面，根据《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第号），我国探矿权实行中央和省级矿产资源主管部门两级出让。《矿产资源勘查区块登记管理办法》附录所列的34个重要矿种，由国务院矿产资源主管部门负责出让审批；其它矿种由省级矿产资源主管部门负责出让审批。萤石不在上述34个矿种之列，应由省级矿产资源主管部门负责出让审批。
采矿权方面，根据《矿产资源法》《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第号），萤石矿产采矿权出让由省级及以下矿产资源主管部门进行出让审批。其中，萤石矿产储量规模中型以上的，由省、自治区、直辖市人民政府矿产资源主管部门审批登记，颁发采矿许可证；储量规模为小型的，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会的规定，由县级矿产资源主管部门审批登记，颁发采矿许可证。
年12月31日自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝﹞7号），规定实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理。自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产等14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记；战略性矿产中大宗矿产（包括萤石）通过矿产资源规划管控，由省级自然资源主管部门负责矿业权出让、登记。至此，萤石矿业权（采矿权、探矿权）全部由省级自然资源主管部门负责出让登记。
（二）萤石矿业权的出让方式
《矿产资源法》颁布以来，我国矿业权在出让方式上大体经历了从无偿行政审批，到以有偿行政审批为主、招拍挂市场竞争方式出让为辅，再到以招拍挂市场竞争方式出让为主、协议出让和行政审批为辅的三个阶段的变化。年自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》规定，全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。
目前，对于萤石采矿权，可以协议出让的情形有两种：一是国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权；二是基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让采矿权。
二、萤石行业准入标准随着监管需要不断调整
年《国务院办公厅关于采取综合措施对耐火粘土萤石的开采和生产进行控制的通知》（国办发﹝﹞1号）要求，工业和信息化部要会同有关部门制定出台耐火粘土、萤石行业的准入标准，严格规模、技术、节能降耗、环保等方面的要求，淘汰落后生产能力；各地区要严格按照准入条件加强准入管理，防止盲目投资，并按照规定期限淘汰工艺水平低、污染严重的落后生产能力。年2月24日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、商务部、国家质量监督检验检疫总局、国家安全生产监督管理总局七部门联合发布《萤石行业准入标准公告》（工联原﹝﹞87号），从生产布局、生产规模、工艺和装备、资源综合利用、能源消耗、环境保护、产品质量、安全生产、职业卫生、社会责任等方面，对萤石采选生产企业设定了准入条件，要求各有关部门在对萤石建设项目核准（备案）管理、国土资源管理、环境影响评价、信贷融资、产品生产和出口、质量认证、工商注册登记、安全监管等工作中要以准入标准为依据。
年9月26日，工业和信息化部印发《耐火粘土（高铝粘土）萤石行业准入公告管理暂行办法》（工信部原﹝﹞号）规定，申请准入公告的企业应当具备以下基本条件：（一）具有独立法人资格；（二）符合国家有关法律法规、土地利用总体规划、矿产资源规划、环境保护规划和地方产业发展规划；（三）具有符合国家产业政策、标准规范的生产装置；（四）具有采矿权和土地使用权；（五）符合准入标准的规定；（六）具有健全的安全生产、环境保护设施和管理制度；（七）具有完善的质量管理体系；（八）按生产指令性计划组织生产；（九）无重大违法违规行为；（十）法律、行政法规规定的其他条件。符合上述条件的萤石生产经营企业可向省级工业主管部门提出申请，按规定提交《萤石行业准入公告申请书》及相关材料；省级工业主管部门负责会同有关部门对申请材料进行审核，并及时将审核意见和申请材料报工业和信息化部，工业和信息化部对符合准入标准的萤石生产经营企业进行公告并实行动态管理。
年，工业和信息化部印发《建材行业规范公告管理办法》，同时废止了《耐火粘土（高铝粘土）萤石行业准入公告管理暂行办法》。《建材行业规范公告管理办法》规定，建材工业中实施规范管理的水泥、平板玻璃、建筑卫生陶瓷、耐火材料、石墨、萤石、石棉、岩棉、防水卷材、玻璃纤维等行业，符合规范条件的企业可以自愿申请建材行业规范公告，企业也可以对照规范条件，自行核实本单位执行规范条件的情况后，在工业和信息化部门户网站“建材行业符合规范条件自我声明平台”自我声明符合规范条件。
三、国家对萤石投资项目实行备案管理
我国对企业投资项目实行核准和备案管理。《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第号）规定，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目，实行核准管理；对其它企业投资项目实行备案管理。实行核准管理的具体项目范围，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》确定。萤石项目不在《政府核准的投资项目目录》范围内，属于实行备案管理的项目。
（一）萤石投资项目备案机关的确定
根据《企业投资项目核准和备案管理办法》规定，实行备案管理的项目按照属地原则备案，各省级政府负责制定本行政区域内的项目备案管理办法。行政管理实践中，各省对项目备案机关的规定不尽一致。
例如，《湖南省企业投资项目核准和备案管理办法》第六条规定：“按国家和省规定负责项目备案工作的行政机关为项目备案机关。除国务院另有规定外，实行备案管理的项目按照属地原则备案。其中中央在湘企业、省属国有企业投资项目由省发改委负责备案，市州直属管理企业及其控股企业投资项目由市州发改部门备案，其他项目由县市区发改部门备案。”《浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》第二十条规定：“企业投资项目备案实行属地管理。省级企业投资项目主管部门主要负责跨市域、跨流域的企业投资项目的备案；其他企业投资项目的备案由项目所在地的企业投资项目主管部门负责。”《内蒙古自治区企业投资项目核准和备案管理办法》第六条规定：“实行备案管理的项目按照属地原则备案。跨盟市项目由自治区人民政府投资主管部门备案，跨旗县（市、区）项目由所在地的盟行政公署、市人民政府投资主管部门备案，其余项目由所在地的旗县（市、区）人民政府投资主管部门备案，具体备案机关及权限由同级人民政府明确。”
（二）萤石投资项目备案程序
《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，萤石投资企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。备案机关收到上述全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。
已备案项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。企业应当通过在线平台如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。
四、国家对萤石矿产的开发利用设定了有关要求
（一）国家对萤石开采设定最低规模要求
《全国矿产资源规划（-年）》要求，坚持矿山设计开采规模与矿区资源储量规模相适应的原则，严格执行矿山最低开采规模设计标准，严禁大矿小开、一矿多开。对于萤石矿，大型矿山最低开采规模为10万吨/年，中型矿山最低开采规模为8万吨/年，小型矿山最低开采规模为3万吨/年。
（二）国家对萤石开发利用设定“三率”最低指标要求
为强化萤石矿产资源合理开发利用的监督管理，促进矿山企业节约与综合利用矿产资源，年国土资源部发布《萤石资源合理开发利用“三率”最低指标要求（试行）》，规定：1、开采回采率。露天开采的矿山企业不低于90%。地下开采：对于岩体稳定矿体，其开采回采率不低于80%；对于岩体不稳定矿体，其开采回采率不低于73%。2、选矿回收率。易选矿石不低于83%，难选矿石不低于75%。3、综合利用率。矿山企业开发利用萤石矿产时，鼓励综合回收共伴生的有用矿物、利用矿山开采废石及选矿尾矿制作建筑材料或矿山采空区回填。考虑到受地域条件影响较大，目前暂不做指标要求。
上述指标要求是编制和审查萤石矿产资源开发利用方案、矿山设计的依据，也是矿产资源主管部门监督管理萤石矿山企业合理开发利用矿产资源的重要依据。达不到本指标要求的，省级矿产资源主管部门应组织督促其限期整改，整改后仍未达标的矿山企业，不予通过矿产资源开发利用年度检查。
（三）关于萤石开采和生产的总量控制
年《国务院办公厅关于采取综合措施对耐火粘土萤石的开采和生产进行控制的通知》要求，对耐火粘土、萤石实行开采和生产双重总量控制，使开采量和生产量逐年有所减少。国土资源部下达耐火粘土（高铝粘土矿产）、萤石年度开采总量控制指标和分地区年度开采总量控制指标，各省（区、市）国土资源管理部门负责将相关开采总量控制指标分解下达到相应的矿山开采企业；国家发展改革委研究提出年度生产总量指令性计划，工业和信息化部下达分地区年度生产指令性计划，各省（区、市）工业和信息化主管部门负责将相关生产指令性计划下达到相应的生产企业。
年，国务院发文废止《国务院办公厅关于采取综合措施对耐火粘土萤石的开采和生产进行控制的通知》，取消了萤石开采和生产总量控制的政策要求。
五、萤石出口经历了由配额招标到许可证管理的变化过程
（一）出口配额招标管理阶段
年，对外经济贸易部制定《出口商品管理暂行办法》，规定从年1月1日起，国家实行配额许可证管理的出口商品品种共一百三十八种，并公布《国家实行配额许可证管理的出口商品目录》，氟石（萤石）被列入上述商品目录。年，对外贸易经济合作部印发《出口商品配额招标办法（试行）》及《外贸部关于出口商品配额招标有关事项的公告》，决定对部分出口商品配额试行有偿招标分配，并将氟石（粉）列入第一批试行出口配额招标的商品。同年出台的《氟石块（粉）出口配额招标实施细则（试行）》，详细规定了氟石块（粉）出口配额招标的具体操作事宜。
年国务院制定了《货物进出口管理条例》（国务院令第号）规定，对外贸易经济合作部据此制定了《年出口许可证管理商品目录》，将实行出口许可证管理的商品划分为实行出口配额许可证、出口配额招标、出口配额有偿使用、出口配额无偿招标和出口许可证管理五种类型，氟石块（粉）被列入实行出口配额招标的商品。
根据《货物出口许可证管理办法》（商务部令〔〕第11号）规定，萤石作为实行配额招标的出口货物，需凭商务部发布的中标经营者名单、中标数量、《申领配额招标货物出口许可证证明书》或者《配额招标货物转受让证明书》，以及中标经营者的出口合同，申请签发出口许可证。
（二）出口许可证管理阶段
年12月31日，商务部、海关总署发布年第97号公告，规定年实行出口许可证管理的48种货物，分别实行出口配额许可证、出口配额招标和出口许可证管理，氟石被列入实行出口许可证管理的货物范围。根据《货物出口许可证管理办法》规定，需凭商务部批准文件及经营者的出口合同签发出口许可证。该项萤石出口管理政策一直延续至今，年12月30日商务部、海关总署发布的年第71号公告显示，国家对萤石出口继续实行出口许可证管理。
六、萤石勘查开采的外商投资政策经历了多次调整
年原国家计委、国家经贸委、对外贸易经济合作部首次发布《指导外商投资方向暂行规定》，将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，并将鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目列入《外商投资产业指导目录》。萤石作为允许类外商投资项目，未列入《外商投资产业指导目录》。之后，年修改的《外商投资产业指导目录》延续了这一政策。
年，原国家计委、国家经贸委、对外贸易经济合作部发布了修订后的《外商投资产业指导目录》，将萤石矿产勘查、开采列入限制外商投资产业目录，仅允许中外合资经营、中外合作经营。之后，年修改的《外商投资产业指导目录》延续了这一政策。
年，国家发展和改革委员会、商务部发布的《外商投资产业指导目录（年修订）》，将萤石的勘查、开采由限制外商投资产业目录转入禁止外商投资产业目录，从而禁止了外商投资萤石勘查、开采。之后，《外商投资产业指导目录（年修订）》《外商投资产业指导目录（年修订）》《外商投资产业指导目录（年修订）》及《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（年版）》都延续了这一禁止性规定。
年，国家发展和改革委员会、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（年版）》，取消实施十余年的禁止外商投资萤石勘查开采的规定。
（王子玥对本文亦有贡献）
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吴永高律师，北京金诚同达律师事务所合伙人。长期从事土地和矿产等自然资源领域法律实务和理论研究工作，曾在原国土资源部法律中心工作多年。现为自然资源部法律顾问、中国矿业联合会法律专业委员会副主任、中国政法大学国土资源法律研究中心研究员、中国矿业大学法律硕士校外导师、中国地矿经济法学分会常务理事。
