受城市发展和经济等方面的影响，新疆的行政区划调整一直滞后于全国，现行行政区划已经不符合新疆经济社会发展的需求。在深入贯彻新时代党的治疆方略、特别是社会稳定和长治久安总目标，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆的大背景下，适时进行新疆行政区划的调整优化，对新疆经济社会的发展具有重要意义。因此，基于不同视角对理想状态下新疆行政区划调整的方案进行了思考，得出以下结论：一是在交通优先原则下，应着重构建交通主廊道，在成片绿洲区域建立起支撑区域城镇功能组织优化的集散地和交通枢纽等。二是在经济优先原则下，可以将绿洲区域看作相对均质的空间，强化各绿洲区域中心城市基本职能对周边区域的辐射和带动作用。三是在功能区原则下，应着重考虑新疆城镇的发展受制于自然条件和生态环境的严格约束，行政区划的调整应有利于实现地域主体功能和区域可持续发展。四是不同原则下的行政区划调整方案的侧重点不同，应对不同原则下共同指向的城市优先进行调整，而对于某一原则下须调整的城市则可结合国家的战略方针、区域稳定和新疆经济发展形势等因素综合考虑。
图一：新疆人口功能发展分区图
一、新疆行政区划改革的背景
社会经济发展的历史证明，每一次大的政治、经济变革都伴随着相应的行政区划改革与调整，行政区划总体上必须同社会政治、经济发展相适应。如何对城镇发展中出现的行政区划矛盾进行调整和改革，如何实施规范、高效和科学的城市管理是中国政府新时期在城市发展方面面临的历史性问题，也是必须解决的重大课题。从国外行政区划调整来看，世界主要国家在城镇化快速发展的时期都经历了不同程度的行政区划调整，如英国在18世纪末期、德国在19世纪70年代、日本在20世纪50年代、韩国在20世纪60年代都根据其城市地域功能的实现、资源配置的需求、行政管理的需要等进行了行政区划调整。
目前，我国关于行政区划的研究相对偏重于宏观层面，中微观研究不够，同时偏重于对城镇化发达地区的行政区划研究，特别是对长三角、珠三角和京津塘地区的研究，对城镇化发展速度相对较慢的少数民族地区，尤其是干旱区资源与环境条件限制下的行政区划问题研究较少，一定程度上削弱了我国行政区划改革方案的适用性。
当前西部地区行政区划改革的步伐落后于东部发达地区，但伴随西部城市的发展，城市人口大量增加，城区规模成倍扩大，原有的地域空间和行政区划格局在一定程度上束缚着城市的进一步发展，因而不得不调整行政区划、拓宽地域空间。同时，从我国行政区划发展的整体态势来看，西部地区城市数量太少也是现行行政区划体制中的一个突出问题。新疆地处中国干旱半干旱地区，同时又是少数民族自治区，其行政区划的发展和改革具有不同于其他区域的特殊性。对比新疆在西部各省中政区的数量可以发现，新疆地级市只占西部9省68个中的4个（四川省17个地级市，是新疆的4倍），县级市28个，市辖区数量处在第5位，镇的数量只占西部9省的4.02%，与西部其他各省相比新疆城市型政区的数量处于相对靠后的位置。同时，根据中央授权，新疆生产建设兵团是集党政军企一体的特殊机构，在“师市合一”的区域更是行政管理部门一应俱全、自成体系，出现了全国独一无二的两套行政管理机构并行运转的情形，使得新疆在城镇化进程中面临着更为复杂的局面。
从不同视角来看，一个区域往往多种区划相互交织，多种区划交织下的行政区划调整更具有区域复杂性。自然资源条件、社会历史条件、经济技术条件、区域主导功能、区域文化背景与历史传承等各方面的不同，使得不同区域的行政区划势必带有各自的地域特色。新疆幅员辽阔，人口分散，发展极不平衡，多民族聚居，区域差异显著，同时又关系到我国西北边疆的安全和稳定，行政区划的地域性与复杂性表现的尤为明显。因此需要考虑自然区划、功能区划等不同区划与行政区划的关系，通过行政组织秩序对地域功能和人口的合理分布及协调进行更为妥善的安排，提高行政效率，满足区域发展的需求。
从目前新疆发展的实际情况来看，其一，新疆特殊的自然地理条件制约着城市的整体分布格局，绿洲的封闭性决定了成片绿洲区域是新疆经济发展的主要承载区域；其二，绿洲的分散性决定了城市在交通制导下具有明显的点轴发展特征；其三，绿洲资源与环境的敏感性和脆弱性决定了区域地理功能的实现，需要考虑不同的资源与环境承载能力。在跨越式发展的背景下，交通基础设施建设、产业与经济发展、环境整治等均是全国各省市对口支援新疆的重要抓手。基于以上，结合新疆“十四五”规划制订的城镇化战略，从分别优先考虑交通、经济和功能区三个视角下对新疆行政区划调整进行探索，这对新疆行政区划的调整具有重要的指导和借鉴意义。
图二：新疆建制城市分布图
二、交通优先原则下的行政区划调整思考
交通运输网络是实现城市之间相互作用的物质条件和必要前提，交通建设推动城市数量和规模的变化，制约城市的产生和布局；交通线路及网络的数量、能力和走向，对城市之间及城市与区域之间的相互作用方向、强度和地域范围有着重要的影响。年后各省市对口支援新疆建设，交通是重要切入点。随着各地州首府城市之间高速公路的建设和各地州首府城市以及旅游城市支线机场的全面覆盖，新疆的交通运输水平和运输能力将得到进一步增强，城市之间的交往将更加广泛和深入，多位一体的运输网络将对新疆的城市等级体系产生更为深远的影响。基于交通网络节点及可达性对新疆的行政区划调整进行思考，具有重要的意义。
（一）新疆交通网络的基本特征
受新疆自然地理条件影响，绿洲城市沿主要交通干线串珠状发展。狭小的绿洲范围决定了城市发展的腹地规模水平，城市发展相对孤立，封闭性强，阻碍了绿洲城市之间的交流与合作，弱化了各城市的发展潜力与活力，阻碍了城市经济的发展与规模的扩大。交通对于新疆城市发展的制约作用比较明显。目前，以南疆和北疆铁路以及国道为主轴线的新疆交通网络基本形成。受制于干旱区山地—绿洲—荒漠的地貌特征和自然地理条件，城市间不可能像平原地区一样形成四通八达的联系通道，联系通道单一，难以形成网络化的地域空间格局。交通制约着城市功能的衔接、产业协调的多向性，城市发展严重依赖于已有的交通干线。以点带线，以线串点的“点—轴”发展模式，仍然是新疆城市空间发展战略的主要模式。
图三：年新疆主要节点城市交通影响范围图
（二）新疆重要的交通节点城市与城市空间布局
从城市型政区的空间联系来看，区域分异现象明显。从基于交通视角下对新疆城市等级体系研究的结论来看，整体而言天山北坡城市之间的联系较为密切，南疆地区的城市联系程度相对较弱。乌鲁木齐在新疆的客货流中占明显的支配地位。石油、天然气等巨型能源工程建设使得克拉玛依成为新疆西北部重要的客货集散地，尤其是在年和年表现明显，但是年之后克拉玛依作为专业化的城市其交通枢纽作用相对较弱。天山北坡经济带的快速发展使石河子在交通运输体系中的地位明显增强，成为东联乌鲁木齐都市圈，西接克拉玛依的枢纽城市。随着向西开放战略的实施，喀什市、伊宁市作为新疆对外开放的节点城市，商贸物流业得到一定程度的发展，对周边城市的客货引力有所提高。喀什市是和田市、阿图什市和阿克苏市的主要联系城市。随着天山北坡城市群的发展，城市群内部空间联系的格局发生了变化，相互联系更加密切，次级中心出现了变化和转移。基本形成了东部以乌鲁木齐都市圈为核心，中部以石河子市为核心，西部以奎—克—乌为核心的空间支配格局。南疆基本形成以库尔勒市和喀什市为核心的交通节点支配格局，为此可以考虑提升石河子市、伊宁市、库尔勒市、喀什市等城市的行政等级，整合奎—克—乌，通过行政力量，增强这些城市作为交通节点的集聚扩散能力，推动各种要素的流动，提升其在新疆交通体系中的支撑作用。
图四：年新疆主要节点城市交通影响范围图
（三）城市可达性格局的发展演变
城市可达性可以清楚地判断出新疆整个交通网络的演变和不同城镇经济往来的便利程度。近年来以交通为主的基础设施建设在新疆发展迅速，城市交通可达性指数的高值区成连续的条带状分布于天山南北坡中段，低值区主要分布于天山南北两个盆地的外沿，以塔里木盆地南沿城镇的疆内可达性最低。新疆城镇发展的自然基础决定了中心城市的吸引范围非常有限，城市间的功能联系多限于狭窄的交通沿线地带的城市之间，远离交通沿线的其他城市之间及其与交通沿线的主要城市之间仅有微弱的功能联系。但是随着区域经济的发展，交通干线重要中心城市的侧向联系有所发展，主要是与远离交通干线的边远城市的联系。这就优化了中心城市和边远城市间的功能地域结构。交通干线的延伸、交通干线上较大规模城市的发展，以及各城市市场区域的进一步扩大，为处在最主要交通干线的中心城市以组团方式进行功能地域结构的组织与优化提供了条件。具有交通干线优势的城市扩散与集聚作用得到加强，其功能组织方式深刻影响到远离交通干线的城市，城市之间的相互交往作用逐渐打破封闭绿洲的天然阻隔。新疆城市功能地域结构的组织方式也发生了显著的变化，与中心城市联系密切的城市开始形成组团式的发展状态。
图五：年新疆主要节点城市交通影响示意图
（四）交通优先原则下的新疆行政区划调整思考
将通达性较高的、节点等级高的城市作为区域中心城市的培育对象，提高其行政区划等级以进一步完善城市体系。对于经济实力、人口规模已经处于相当层次但整体通达性均较低的尚未显著发挥辐射带动作用的城市，应着重发展其外向型功能，加强城市与城市之间的联系程度。
1、建设交通主廊道，构建城市群区域的开放性城市网络结构。全面提升天山北坡城市间的相互作用与经济往来，通过经济、贸易、科学文化方面的联系，使不同等级、规模、性质的城市的功能日益强化和完善，城市体系发展日益完备。考虑提升天山北坡主要节点城市和廊道上的重要城市的节点等级，奎—克—乌、石河子市作为主要节点，设立地级市。北疆铁路沿线的玛纳斯县、沙湾市、呼图壁县、精河县、阿拉山口口岸设立县级市。
2、在成片绿洲区域，建立起能够支撑区域城镇功能组织优化的交通枢纽。南疆环塔里木盆地和北疆环准噶尔盆地的绿洲城市自身集聚能力较弱，应通过不平衡发展战略，提升中心城市的功能，将其作为成片绿洲区域对外联系的枢纽和门户，形成富有活力的和相对开放的城市空间格局。为此，可考虑通过行政区划调整整合喀什市、和田市、阿克苏市、库尔勒市、伊宁市的城市空间结构。
3、把边境口岸、边境团场、边境城市与腹地城市作为一个相互联系的、发展外向型城镇经济为目标的有机整体进行统一规划。依托后方大中城市，形成以口岸、经济合作区为“触角”，以边境城市、骨干城市为节点，以乌鲁木齐市为核心的外向型经济发展的空间格局。为此考虑将具备条件的阿拉山口口岸和霍尔果斯口岸设立县级市，对主要口岸腹地，天山北坡外向型的主要腹地奎—独—乌、石河子市设立地级市，南疆外向型的主要腹地城市喀什市、阿克苏市以及二级腹地库尔勒市设立地级市。而作为东联西出廊道的哈密市和吐鲁番市也是外向型经济的重要组成部分，担负着新疆与内地互通往来的重要功能，可考虑设立地级市，建立起“口岸—腹地—内陆”的全方位外向型发展格局。
图六：新疆城市疆内可达性区域格局演变图
三、经济优先原则下的行政区划调整思考
对于新疆而言，“大分散、小集中”的绿洲空间格局，决定了在同一绿洲范围内，水土资源以及各种生产要素具有一定的共性。在理想模式下，可以将成片绿洲区域看作相对均质的空间，各级城市的发展能够对周围区域形成有效的经济覆盖和经济影响。著名城市地理学克里斯塔勒对城镇空间分布一般性规律的总结可以作为成片绿洲区域行政区划调整的重要借鉴。在应用中心地理论对空间分布形态进行抽象时，要特别注意以成片绿洲区域为基本单元，考虑山川、沙漠、戈壁等自然地理条件对城市空间分布的阻隔作用，结合自然背景与经验判断对其理想模式下的空间形态进行刻画。
（一）新疆城市职能与对外服务能力的分析
不同等级的行政区对周围城市的服务范围和功能不同，应根据城市对外服务的功能强度和服务范围对行政区划进行合理调整，侧重城市外向功能在城市相互作用中所产生的影响，促进不同等级城市之间的功能协调和空间秩序的构建。考虑到指标选取的可行性以及代表性，采用因子分析从城市经济规模、城市效率、城市就业结构、城市交往能力、城市创新能力等方面构建城镇基本职能的评价体系。
从城市基本职能强度分级图可以看出，城市基本职能强度大的城市呈明显的沿天山北坡和南疆铁路沿线分布的空间格局。城市基本职能强度等级最高的城市主要有乌鲁木齐市、昌吉市、石河子市、克拉玛依市、库尔勒市、喀什市、哈密市和吐鲁番市。基本职能等级较高的城市主要有伊宁市、奎屯市、乌苏市、新源县、库车市、沙湾市、阿克苏市、阿拉尔市、图木舒克市、和田市等。基本职能次之的城市主要有鄯善县、阜康市、呼图壁县、玛纳斯县、塔城市、博乐市、霍城县等。这些基本职能较高的城市需要通过相应的行政区划调整强化其对周边城市的服务功能，促进这些城镇的要素集聚，形成区域发展的新增长点，并以此加强对周边城市的服务能力，增强其带动作用。
为更清晰地判断城市基本职能的空间服务功能，打破行政区界限的限制，以各城市中心点作为城市功能服务的点，以核密度为基础对城市基本职能的强度和服务能力进行分析，从城镇基本职能趋势面可以看到，在空间上依然呈现沿天山北坡城镇带和南疆铁路沿线城镇带分布的格局，但是内部出现明显的二级服务圈。最为明显的区域为乌鲁木齐都市圈、天山北坡中部地区、克拉玛依市、库尔勒市、伊宁市，较为明显的是哈密市、吐鲁番市、阿克苏市、库车市，再次为塔城市、博乐市、莎车县（申报撤县设市）、和田市和奇台县（正在申报撤县设市）等，这些城市均是相对集中的成片绿洲的中心城市，对该绿洲的发展具有重要的作用，这些区域均为行政区划调整应
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